La riforma Brunetta - Spunti di riflessione sulla legge 15/2009

Il 19 Maggio scorso è stato pubblicato sul sito del Ministero della Pubblica Amministrazione il testo dello schema di decreto legislativo di attuazione della legge 15/2009, "in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni".

Questo decreto rappresenta, senza dubbio, l'attacco più violento sferrato ai danni dei lavoratori del pubblico impiego negli ultimi trent'anni. Per comprenderne il senso, è necessaria un'analisi puntuale sugli aspetti principali toccati dal provvedimento e quindi sulle prevedibili conseguenze che avrà, anche al di là della Pubblica Amministrazione.

 

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Oggetto del decreto sono:

a) la valutazione della cd. performance delle amministrazioni pubbliche

b) il merito e i premi del personale dirigente e dipendente, sempre connessi alla performance

c) la rideterminazione delle competenze della contrattazione collettiva nazionale e integrativa

d) le sanzioni disciplinari e responsabilità dei dipendenti

VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE (art.2-15)

Il Titolo II dello schema di decreto definisce i criteri di elaborazione degli obiettivi, della loro misurazione, dei meccanismi valutativi, degli interventi correttivi e di indirizzo del lavoro delle pubbliche amministrazioni. Gli aspetti "qualificanti" di questo Titolo sono la costituzione a livello nazionale di una "Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche" (art.13) e, per ogni amministrazione, singola o in forma associata, di un "Organismo indipendente di valutazione della performance" (art. 14). Per coordinare e indirizzare il lavoro dei singoli organismi, la Commissione, composta da cinque "tecnici", lavorerebbe in collaborazione con la Presidenza del Consiglio e il Ministero dell'Economia.

Impostando in questo modo il lavoro della Commissione, al di la dei chiari intenti propagandistici, il governo rende palese la volontà di porre la valutazione dell’Ammnistrazione sotto il controllo, sostanziale, di organi di governo, quindi politici. In secondo luogo, oltre alla definizione e alla valutazione della performance di un'intera amministrazione, viene dato molto peso alla valutazione individuale del dipendente, lasciando però allo stesso tempo pesantemente vaghi i criteri per la commisurazione della prestazione di lavoro del singolo rispetto agli obiettivi dell'unità organizzativa. La Commissione dovrà inoltre redigere ogni anno (art. 14, comma 5, lettera i) una graduatoria delle performance delle amministrazioni pubbliche, divise in tre fasce di merito.

E' in relazione a questi risultati poi, in base, poi al comma 3quater dell'art. 40 del DL 165/2001, così come modificato dal Decreto, che verranno ripartiti i fondi per la contrattazione collettiva. In pratica, le amministrazioni non "virtuose" (quelle cioè che non esternalizzano abbastanza, non risparmiano abbastanza, non tagliano abbastanza) saranno punite o, meglio, saranno puniti i lavoratori che si vedranno ridotti i fondi per la contrattazione!

E' previsto, poi, un rafforzamento dell'attività ispettiva centrale, agli esiti della quale legare il giudizio sul lavoro delle singole amministrazioni. Queste ultime, attraverso i loro propri organismi, dovranno produrre ogni tre anni un Piano di valutazione della performance e una Relazione, annuale, sullo "stato dell'arte", i cui contenuti, però ancora una volta restano nel vago, rimandando la loro definizione alla costituenda Commissione.

In effetti suona strano che un decreto, ufficialmente scritto per migliorare produttività e performance dell'amministrazione pubblica, sia così vago proprio su questo aspetto, mentre - lo vedremo - è estremamente preciso su altre questioni. Quello che è certo è che la costituzione della Commissione e degli Organismi di valutazione sono tra le poche innovazioni previste dal decreto per le quali non è stato posto il limite di non aggiungere "nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica": insomma un ulteriore fonte di spesa, gravante ovviamente sulle tasse pagate dai lavoratori.

MERITO E PREMI (art. 16-30)

Direttamente connessa alla valutazione della performance organizzativa e individuale è la definizione degli strumenti di valorizzazione del merito e incentivazione alla produttività, Titolo III dello schema di Decreto. Il comma 2 dell'articolo 16 specifica che "dall'applicazione delle disposizioni del presente Titolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Le amministrazioni interessate utilizzano a tal fine le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente". Il merito, dunque, si premia a costo zero, o meglio, viene pagato con una decurtazione generale del trattamento accessorio per tutti i lavoratori. Come? L'articolo 19, che è un po' il baricentro del decreto - tale viene definito anche sulle pagine del sito internet del Ministero - , impone all'Organismo di valutazione la redazione di una graduatoria per il personale dirigenziale e non, organizzata in modo tale che:

a) il 25 per cento è collocato nella fascia di merito alta, alla quale corrisponde l'attribuzione del 50 per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

b) il 50 per cento è collocato nella fascia di merito intermedia, alla quale corrisponde l'attribuzione del 50 per cento delle risorse destinate al trattamento accessorio collegato alla performance individuale;

c) il 25 per cento è collocato nella fascia di merito bassa, alla quale non corrisponde l'attribuzione di alcun trattamento accessorio collegato alla performance individuale.

In pratica il totale delle risorse destinate al salario accessorio sarà ripartito non più in parti uguali tra tutto il personale, ma distribuito in parti diverse solamente al 75% del personale: i "meritevoli", infatti, si divideranno la metà del monte salariale, mentre l'altra metà andrà al 50% che si collocherà nella fascia intermedia. In questo modo viene attribuito al 25% della fascia alta il doppio di quanto percepiranno i lavoratori in fascia intermedia, mentre i "fannulloni" non prenderanno niente.

In meno di un anno di "lavoro" del Ministero, il trattamento accessorio del pubblico impiego è stato prima - con la legge 133 - legato alla presenza in servizio, e quindi decurtato in caso di malattia; ora viene legato alla presunta "performance", col risultato di scatenare una vera e propria guerra tra lavoratori per conquistare parti importanti della busta paga soprattuttoin quelle amministrazioni in cui la quota salario accessorio è una percentuale consistente del salario complessivo. Il merito, nemmeno a dirlo, naturalmente non esiste. Se infatti il 25% dei dipendenti viene già per disposizione di legge considerato "non meritevole" vuol dire che non ci sarà nessuna valutazione di merito e produttività o performance (per fare gli anglofili) perchè già è stato deciso che qualcuno risulterà improduttivo!

Inoltre non esiste possibilità sostanziale di migliorare, in sede di rinnovo contrattuale, quanto appena descritto: il comma 4 del medesimo articolo concede alla contrattazione di modificare le percentuali di ripartizione del personale nelle graduatorie in misura non superiore al 5%, e sempre previa autorizzazione del Dipartimento della funzione pubblica, quindi del Governo. Questo sostanziale e grave depotenziamento della contrattazione - che è, come vedremo, un altro dei punti cardine del Decreto - è orgogliosamente rivendicato dal Ministero che, nella scheda di presentazione del Decreto, scrive: "Il decreto fissa in materia una serie di principi nuovi e solo parzialmente derogabili dai contratti collettivi: per esempio che non più del 30 per cento (25+5, n.d.r.) dei dipendenti di ciascuna amministrazione potrà comunque beneficiare del trattamento accessorio nella misura massima prevista dal contratto e che a essi sarà in ogni caso erogato il 50 per cento delle risorse destinate alla retribuzione incentivante."

Gli articoli 20-28 introducono alcuni bonus e premi per l'incentivazione della produttività: è interessante notare che, i premi individuali e l'accesso a percorsi di formazione e crescita professionale, sono comunque riservati al personale che si colloca nella fascia di merito alta. L'amministrazione non si preoccupa di formare il personale "non produttivo", bensì quello già riconosciuto come meritevole, contrariamente ad ogni principio di logica, perchè? Perchè ancora una volta oltre al fumo negli occhi il principio - nonchè il vero obiettivo - è quello di tagliare le retribuzioni, ragion per cui si limita molto il possibile ricorso ai presunti "premi".
Il collocamento nella fascia di merito alta per tre anni consecutivi o cinque non consecutivi, è titolo prioritario ai fini dell'attribuzione delle progressioni economiche o della valutazione nelle procedure concorsuali per le progressioni di carriera: chi quindi, per criteri oscuri (ma che sicuramente saranno l'esito di una guerra tra poveri, con l'esasperazione del clientelismo già presente), sarà collocato nella fascia più bassa (ricordiamo, obbligatoriamente un dipendente su quattro) sarà anche penalizzato in sede di progressione orizzontale o verticale!
La ciliegina sulla torta è rappresentata dall'articolo 29 che sancisce che le disposizioni del titolo III hanno carattere imperativo, non possono essere derogate dalla contrattazione collettiva e sono inserite di diritto nei contratti collettivi, a decorrere dal periodo contrattuale successivo a quello in corso: se pure in futuro si riuscisse a modificare in sede di contrattazione questi provvedimenti, ciò non sarebbe possibile.

COMPETENZE DELLA CONTRATTAZIONE COLLETTIVA NAZIONALE E INTEGRATIVA

Sono diversi gli articoli del decreto che modificano, in misura parziale o totale, il testo del decreto legislativo 165/2001, l'ultimo testo organico di disciplina dell'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, rispetto alla ripartizione dei campi d'intervento tra legge e contrattazione. La direzione seguita negli anni, a partire dall'introduzione della contrattazione collettiva nel Pubblico Impiego, nel 1983, è stata quella di dare progressivamente sempre più spazio alla contrattazione per la normazione del rapporto di lavoro. Negli anni lo strumento della contrattazione nel pubblico impiego - formalmente utile e positivo perchè permette ai lavoratori di prendere direttamente parola sulle proprie condizioni di lavoro, a differenza delle disposizioni legislative - è stato utilizzato dalla controparte, in accordo con il sindacalismo concertativo, per equiparare progressivamente il lavoro pubblico al lavoro privato, cancellando quelle che propagandisticamente vengono definite "tutele" e che invece rappresentavano diritti dei lavoratori conquistati con la lotta.

I provvedimenti legislativi che hanno accompagnato questo percorso andavano di pari passo, concedendo spazio alla contrattazione proprio in ragione del fatto che era stato individuato come lo strumento più efficace per far passare dei peggioramenti senza scatenare l'opposizione sindacale. Il "prezzo pagato" dallo Stato è stato un aumento spropositato del potere clientelare della triade CGIL-CISL-UIL, che infatti negli anni si è costituita, all'interno delle pubbliche amministrazioni, come un vero e proprio sub-apparato, in grado di controllare condizioni di lavoro, procedure di selezione e di avanzamento del personale (chiaramente a patto di abbandonare la difesa reale degli interessi di classe). L'incedere e l'aggravarsi della crisi impongono, oggi, scelte più drastiche, portate avanti anche approfittando della attuale debolezza delle istanze dei lavoratori. Il governo dunque cambia rotta rispetto agli anni precedenti e, per non trovare ostacoli nel percorso di smantellamento della Pubblica Amministrazione, mette in atto un profondo spostamento di peso a favore dell'intervento legislativo già a partire dalla legge delega 15/2009. Non è un caso che nella scheda di presentazione del decreto si parli di "primato della legge sulla contrattazione". Vediamo più in dettaglio...

L'art. 1 della legge 15/2009 modificava l'art. 2, comma 2 del d.l. 165/2001 per permettere alla legge di bypassare più facilmente le disposizioni contrattuali in caso di conflitto con le disposizioni legislative (nota 1); l'art. 32 dello schema di decreto attribuisce carattere di imperatività alle disposizioni del d.l 165/2001, così come modificato da questo schema; l'art. 52 modifica l'articolo 40 del d.l. 165/2001, sottraendo alla contrattazione collettiva le materie attinenti l'organizzazione degli uffici, le materie oggetto di partecipazione sindacale, quelle afferenti le prerogative dirigenziali; contemporaneamente limita la possibilità d'intervento della contrattazione su sanzioni disciplinari, valutazione delle prestazioni, mobilità e progressioni economiche.

Sempre l'articolo 40, modificato, consente all'Amministrazione di agire autonomamente in caso di mancato accordo sul contratto integrativo, e inoltre l'articolo 47bis, commi 1 e 2, modificato, consente al governo di erogare direttamente gli aumenti di stipendio secondo i vincoli imposti in Finanziaria entro 60 giorni dall'entrata in vigore della legge, e anche di "garantire" una copertura economica degli ipotetici incrementi se entro il mese di Aprile successivo alla scadenza dei contratti non c'è ancora stato il rinnovo.
In pratica viene cancellata l'unica prerogativa esclusiva della contrattazione, cioè la determinazione del trattamento economico, e si consente alla controparte amministrativa o politica di procedere autonomamente alla determinazione e all'erogazione degli incrementi stipendiali, consentendo così un pesante condizionamento, da parte del Governo, degli esiti della contrattazione stessa!
Il governo potrebbe agire come ha fatto la Fiat durante le trattative per il rinnovo del contratto dei metalmeccanici, quando anticipò un ridicolo aumento di 30 euro con l'obiettivo di indebolire il conflitto e condizionare gli esiti del confronto. Tutto ciò, inoltre, in barba ad un principio presente in ogni contratto collettivo, la cosiddetta clausola di raffreddamento, che vieta di intraprendere azioni unilaterali già sei mesi prima della scadenza di un contratto!

Le novità incluse nel decreto rispetto alla contrattazione non si limitano, però, a queste: la contrattazione integrativa sarà vincolata alla ripartizione dei fondi che avverrà, come si è già detto, sulla base di una graduatoria di amministrazioni elaborata dalla Commissione; inoltre, prima di entrare in vigore, il contratto integrativo dovrà essere sottoposto al giudizio del Governo, accompagnato da una relazione di fattibilità. Va da sè che in caso di contrasto il contratto soccombe alla disposizione legislativa. Di fatto nell'ipotesi remotissima (nota 2) che, in una determinata amministrazione, i lavoratori siano riusciti a guadagnare qualche briciola, questa viene loro immediatamente sottratta dal governo...
Per finire con questa sezione, la ciliegina sulla torta: l'art. 63 dello schema di decreto proroga per i prossimi tre anni gli organismi RSU vigenti, cancellando il diritto dei lavoratori ad esprimere i propri rappresentanti con un atto senza precedenti nella storia delle RSU. La mobilitazione che si è creata nella scuola a Settembre scorso deve aver spaventato il governo, che ha ben pensato, in vista di altri attacchi al mondo del lavoro, di conservare le attuali RSU piuttosto che correre il rischio di vedere eletti rappresentanti sindacali meno proni e più combattivi. Non a caso, il primo rinnovo previsto delle RSU, ad Ottobre, era proprio quella della scuola!

SANZIONI DISCIPLINARI

Il paragrafo della scheda di presentazione che riguarda questo tema si intitola, significativamente, "Lealtà e disciplina": un'espressione che non stonerebbe in un bel volantino di qualche gruppuscolo neofascista.
In effetti i cambiamenti introdotti dal decreto sul tema vanno in una direzione simile a quella che era l'organizzazione del lavoro pubblico durante il regime fascista: alla contrattazione sono sottratte la maggior parte delle competenze rispetto alla determinazione delle sanzioni disciplinari. Il capo IV dello schema di decreto riscrive da capo l'art. 55 del d.l 165/2001, lasciando alla contrattazione la determinazione esclusiva delle sanzioni che rientrano nel rimprovero verbale. Le novità più significative sono:

a) il procedimento disciplinare non viene sospeso durante l'istruttoria, si stravolge completamente lo stesso concetto di diritto e quindi il lavoratore è colpevole fino a prova contraria;

b) in caso di fatti aventi rilevanza penale, se in sede di giudizio si riconosce la non colpevolezza del dipendente (il fatto non sussiste, non è penalmente rilevante, etc.), il provvedimento disciplinare amministrativo sanzionatorio non viene modificato se non su richiesta esplicita di riapertura dell'istruttoria da una delle parti in causa (presumibilmente il dipendente); inoltre, l'esito della riapertura dell'istruttoria non è scontato, ma può portare, eventualmente, anche alla conferma della sanzione disciplinare in assenza di rilevanza sul piano penale. Viceversa, in caso di condanna in sede penale la sentenza è immediatamente recepita in sede amministrativa, anche ad istruttoria già conclusa.

c) le sanzioni non superiori a 10 giorni sono comminate direttamente dal dirigente, senza ricorso all'ufficio competente;

d) l'amministrazione può richiedere arbitrariamente la valutazione dell'idoneità psicofisica al servizio dei dipendenti; in caso di rifiuto del dipendente a sottoporsi alla visita o in caso di provata inidoneità – per la cui definizione si rimanda ad un regolamento da scrivere - scatta il licenziamento.

Il denominatore comune di queste novità è uno, sempre lo stesso: in ogni caso, la prassi da seguire è quella più sfavorevole al dipendente. Si è infatti colpevoli fino a prova contraria - nel caso della rilevanza penale ipoteticamente anche "oltre" la prova contraria - , i poteri del dirigente vengono enormemente ampliati e la novità della inidoneità psicofisica si presenta come uno strumento, vago quanto arbitrario, per liberarsi con relativa facilità di dipendenti "scomodi", regalando un comodo appiglio legale alle pratiche di mobbing così diffuse nelle amministrazioni. A questi provvedimenti si affiancano inoltre norme a carattere puramente terroristico, come la reclusione fino a 5 anni per l'esibizione di falsi certificati e il contemporaneo licenziamento del medico curante coinvolto, norma questa che va a configurare, nella pratica, la malattia stessa come un atto di indisciplina, rendendo particolarmente vessatorie le pratiche da effettuare quando ci si assenta da lavoro.

CONCLUSIONI

Lo schema di decreto non lascia campo a dubbi di nessun tipo. L'intento, chiarissimo, è quello di sferrare un forte attacco ai lavoratori del pubblico impiego: è facile prevedere la guerra che si creerà tra lavoratori stessi per le graduatorie di merito, per esempio, o per accedere alle progressioni, ma più in generale si indebolirà drasticamente un settore del lavoro dipendente che, per una certa lentezza nei mutamenti normativi e di conseguenza per il tipo attuale di rapporto di lavoro, vive condizioni migliori del lavoro privato, e di conseguenza ha anche, almeno sulla carta, un potere contrattuale più forte…

Dall’altro lato non dobbiamo sottovalutare che tutta la guerra ideologica contro i “fannulloni” è servita a mascherare la compressione del salario diretto tramite l’abbattimento della componente accessoria e l’aumento dell’intensità dei ritmi e carichi di lavoro.

La campagna ideologica imbastita dal governo, da questo punto di vista, ha già funzionato alla perfezione: ormai è forte e diffusa è la convinzione che questi provvedimenti siano dettati dall'esigenza - più o meno dolorosa - di porre rimedio ai "mali" della pubblica amministrazione. In realtà, come in parte si è visto, è esattamente il contrario: i sempre più vincolanti parametri di bilancio, il blocco del turn-over, la ripartizione "punitiva" dei fondi avranno come effetto immediato quello di costringere le amministrazioni a far quadrare i conti prima di ogni cosa e a qualsiasi costo; ci sarà per questo un crescente ricorso alla esternalizzazione di servizi - come già avviene nella sanità, nei trasporti, in Campania in particolare nel ciclo dei rifiuti - con conseguente aumento dei costi dei servizi (semplicemente perchè il privato deve ricavare un profitto) e peggioramento delle prestazioni. La classe lavoratrice si troverà così colpita anche dall’aumento di tutti questi servizi sin oggi "garantiti" e che diventeranno sempre più a pagamento erodendo quindi ulteriormente il salario reale dell’intera classe.

La risposta a tutto questo fino a questo momento è stata debolissima: si va dal consenso variamente formulato dei sindacati confederali, fino alla debolezza politica dei sindacati di base, i quali non sono riusciti a capitalizzare fino in fondo importanti risultati come lo sciopero generale del 17 Ottobre.

Il primo compito che si impone per riprendere la lotta su questo terreno è ancora una volta quello di ricostruire l'unità tra i lavoratori, smascherando le falsità della campagna governativa e denunciando le ragioni reali dell'inefficienza. È assolutamente necessaria, quindi, una campagna di informazione e di  demistificazione dei provvedimenti governativi passati e di quelli che verranno. Occorre poi che ogni lotta su questo terreno tenga come punti fermi la difesa della contrattazione nazionale e collettiva, il rifiuto di ogni forma di precarizzazione del rapporto di lavoro pubblico, la lotta contro ogni forma di privatizzazione, aziendalizzazione, monetizzazione dei servizi pubblici.

È necessario partire dalla costruzione di campagne specifiche sul territorio, che possano valorizzare le lotte esistenti, metterle in collegamento, contribuire a costruirne di nuove: uno sguardo superficiale sul caso Campania mette in evidenza, ad esempio, lo stretto collegamento che c'è tra la lotta contro l'attacco al pubblico impiego e le numerose lotte e vertenze all'interno delle esternalizzate territoriali, delle società miste mangiasoldi, della scandalosa gestione dei rifiuti. Costruire, a partire da questi terreni, collegamenti, comunicazione, analisi, è il primo passo per rincominciare ad articolare una risposta, autorganizzata e di classe, al devastante attacco che la borghesia sta portando avanti.

Napoli, 23/07/09

Clash City Workers

1 Con una modifica solo apparentemente di poco conto si sostituisce la “vecchia” espressione “salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario” con “solo qualora ciò sia espressamente previsto dalla legge”. In pratica si trasforma la possibilità che le disposizioni legislative abbiano priorità e maggiore autorevolezza della contrattazione “tra le parti” in certezza innovando completamente la normativa vigente e creando uno spartiacque per la futura trasformazione della contrattazione nel settore privato. (torna su)

2 Ma caldamente sostenuta dalla triade confederale quando, ancora tutti insieme, sostenevano la riforma della contrattazione che poi ha portato all'accordo separato. Nelle assemblee i delegati sindacali, compresi quelli della CGIL, si sbracciavano per spiegare che il rafforzamento della contrattazione decentrata - in pratica la divisione dei lavoratori - avrebbe portato,quasi per magia, alla possibilità di ottenere di più perchè - questo era il succo della teoria - più "vicini" alla controparte... (torna su)

Rete Camere Popolari del Lavoro